23 ноября 2023

Артюх Елена Николаевна участвовала в обсуждении предложений по оптимизации критериев отнесения контролируемых объектов к различным категориям риска

По приглашению Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ханты-Мансийском автономном округе Каск Ирины Александровны 22 ноября 2023 года Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области Артюх Елена Николаевна участвовала в обсуждении предложений по оптимизации критериев отнесения контролируемых объектов к различным категориям риска в ходе круглого стола Югорского экономического форума.

Елена Николаевна рассказала о значении индикаторов риска при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Реформа контрольно-надзорной деятельности реализуется уже 7 год и на практике видны положительные результаты общей работы с целью приближения к балансу интересов государства, бизнеса и граждан. Важнейшие результаты реформы:

– внедрение риск-ориентированного подхода в планировании и проведении контрольно-надзорных мероприятий (КНМ),

– профилактический вектор в работе,

– мораторий на значительное количество проверок.

Это, конечно, отразилось на реальной предпринимательской жизни, проверок стало кратно меньше, а значит и меньше вмешательства в хозяйственную деятельность. В Свердловской области по итогам прошлого года жалоб на проверки Уполномоченным получено почти на треть меньше в сравнении с 2021 годом). Тенденция сохраняется и в этом году.

Важно заметить, что при рекордном снижении числа проверок случаев причинения вреда не становится больше. Такой вывод зафиксирован в Индексе административного давления, который формируется экспертами федерального бизнес-омбудсмена.

Вместе с тем реформа КНД продолжается.

На текущем этапе важнейшим вопросом, по мнению Е.Н. Артюх, остается повышение эффективности КНМ с целью минимизация рисков причинения вреда охраняемым ценностям и недопустимость необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность.

Федеральным Правительством подготовлен проект Концепции совершенствования контрольно-надзорной деятельности до 2026 года, в которой

– сохраняется установка на профилактический вектор,

– предлагается обеспечить понимание контролируемыми лицами всех обязательных требований,

– декларируется ответственность контрольных органов за экономическое развитие и рост.

Разделяя заявленные подходы, свердловский Уполномоченный обратил внимание на следующее.

Первое. В концепции предлагается актуализировать критерии для отнесения объектов госконтроля к категориям риска, а также развивать индикаторы риска «в качестве основного инструмента контроля». Все это нужно для обеспечения максимальной адресности контроля и надзора, а именно:

– предполагается, что всегда плановые контрольно-надзорные мероприятия будут проводится только в отношении объектов чрезвычайно высокой и высокой категорий риска;

– индикаторы риска должны быть так настроены, чтобы предупреждать вред. Предлагается увеличивать долю внеплановых проверок, проводимых при «срабатывании» индикаторов риска.

Индикаторы риска определены сегодня в законе о госконтроле, как «соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям».

 

Какие видятся проблемы и предложения в применении индикаторов риска.

В проекте упомянутой Концепции указано, что «в 2022 году федеральными органами использовалось 187 индикаторов риска, однако лишь единицы из них «сработали».

Понятия категории рисков и индикаторы рисков довольно сложны для понимания обычных предпринимателей: они, не будучи погруженными в детали реформы КНД, не всегда могут разобраться для каких целей применяются категории риска, для каких – индикаторы; как свой вид деятельности, объект соотнести с конкретной категорией риска, как в ходе самооценки применять индикаторы рисков.

Индикаторы риска – довольно новый инструмент, они отражают сбои в обеспечении соблюдения предпринимателями обязательных требований, сбои в самоконтроле. Как нам видится, по логике законодателя «срабатывание» индикатора риска – это не фиксация нарушение обязательных требований, не основание назначать проверку и составлять административный протокол. Однако такое «срабатывание» может стать основанием для обязательного реагирования со стороны контрольно-надзорных органов со всеми вытекающими последствиями.

Таким образом, и критерии отнесения объектов к категориям рисков, и индикаторы рисков, механизм их определения и применения должны быть максимально точно и понятно для контролируемых лиц определены. Причем принципиальные вопросы должны быть решены на федеральном уровне единообразно: какие параметры нужно учитывать при их определении, как оценивать «тяжесть потенциальных негативных последствий», как рассчитывать «отклонение от параметров объекта контроля».

 

Во-вторых, участвуя в ОРВ проектов актов, Уполномоченный видит, что контрольно-надзорные органы не всегда корректно предлагают применять индикаторы риска.

Например, Роспотребнадзор индикаторами рисков предлагает считать информацию или сведения о наличии в гражданском обороте «товаров, на которых содержится либо предположительно содержится незаконное воспроизведение средства индивидуализации», поступившая от любого из широкого перечня источников. Независимо от того, подтвердилась эта информация или нет.

В проектах актов, утверждающих индикаторы рисков для регионального государственного контроля, в ходе ОРВ встречались аналогичные формулировки. Например, в качестве индикатора риска для целей проведения внепланового КНМ практически в каждом проекте акта, независимо от вида контроля, указывалось наличие «жалоб и обращений», без учета итогов проверки их обоснованности.

Иногда в качестве индикаторов рисков указываются собственно составы правонарушений. В частности, в утвержденных МЧС индикаторах рисков нарушения требований безопасности людей на водных объектах есть «управление маломерным судном лицом, находящимся в состоянии опьянения», – а это уже состав по ст. 11.9 КоАП.

Важно, чтобы индикаторы риска носили четкий, конкретно измеримый характер, не подменяли собой составы правонарушений, они должны быть дифференцированы не только по видам контроля, но и видам деятельности.

 

В-третьих, учитывая существующую противоречивость подходов к определению индикаторов рисков, есть опасения, что при расширении практики их применения в качестве основания для внеплановых проверок увеличится количество споров об их обоснованности.

В законе о госконтроле предусмотрена возможность проведения обязательных проф.визитов в отношении объектов контроля чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также контролируемых лиц, начинающих деятельность в определенной сфере. В том числе они могут проводиться по поручению высших должностных лиц государства. С учетом этого опыта необходимо при «срабатывании» индикаторов риска не сразу проводить проверку, а сначала осуществлять обязательный профилактический визит. И только если по его результатам нарушения будут очевидны, инициировать проведение контрольно-надзорного мероприятия.

Предлагаемый подход:

– не противоречит закону о госконтроле, потому что в нем уже закреплен механизм, предусматривающий возможность проведения проверки, если в рамках проф.визита выявлены нарушения обязательных требований;

– такой подход позволит предупредить риски предпринимателей, связанных с некорректным определением или применением индикаторов рисков.

Все это оптимизирует затраты государственных ресурсов, ведь проф.визит может проводиться и в формате видео-конференц-связи.

 

Е.Н. Артюх также обозначила несколько предложений по дальнейшему совершенствованию КНД.

Первое, по законодательству об административной ответственности.

В уже упомянутой Концепции как проблема отмечается, что согласно положениям КоАП надлежащее исполнение предписания не исключает применение административной ответственности, только может ее смягчить.
И только для государственных и муниципальных учреждений предлагается проработать механизм, который позволит им избежать адм. ответственности при устранении нарушений. Такой выборочный подход необоснован.

Уполномоченный уже давно предлагает обратить внимание, что нет синхронизации между положениями закона о госконтроле и положениями КоАП: 248-ФЗ позволяет, не применять административную ответственность при надлежащем исполнении предписания, если это предусмотрено положением о госконтроле, а корреспондирующей нормы в КоАПе нет.

Необходимо не выборочно, а для всех категорий подконтрольных лиц закрепить в КоАП возможность избежать административной ответственности, если выданное предписание было исполнено надлежащим образом. Это значит, что и ставить вопрос о привлечении к ответственности можно только по истечении срока исполнения предписания, очевидно приостанавливая на этот период течение сроков давности привлечения к административной ответственности.

 

Наконец, в Концепции заявлен тренд на дальнейшую цифровизацию контрольно-надзорной деятельности и взаимодействия контролеров с подконтрольными лицами.

С одной стороны, это обеспечивает прозрачность, оперативность и информационную открытость. Но цифровизация не должна приводить к ограничению в реализации прав контролируемых лиц.

Сейчас у Уполномоченного на рассмотрении находится жалоба, когда предприниматель неоднократно в досудебном порядке пытался через сайт Госуслуги направить жалобу на выданное ему предписание одним из территориальных подразделений надзорной деятельности МЧС и не смог это сделать, потому что соответствующий раздел не функционировал. Наличие технического сбоя подтверждается письмом с портала Госуслуг. При этом контрольно-надзорный орган отказывается принимать жалобу на бумажном носителе и ходатайство о продлении сроков обжалования по причине их несоответствия «цифровым» требованиям 248-ФЗ. Уполномоченный оперативно направил информацию в Минэкономразвития, но это не решение вопроса.

Важно, чтобы сохранялась возможность обжалования действий и решений контрольно-надзорных органов в «нецифровом» виде.

«В реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, определении ее подходов важно соучастие всех заинтересованных сторон. Цели и мероприятия реформы должны быть ясны всем сторонам и всеми ними пониматься одинаково. Только так мы нивелируем конфликтность и получим позитивный результат», – завершила выступление Е.Н. Артюх.

Модерировала обсуждение Рябова Наталья Владимировна, заместитель руководителя экспертно-правового центра при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, выступили спикеры – региональные уполномоченные по защите прав предпринимателей, представители Департамента экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

← Вернуться к списку